Многосерийная драма или мыльная опера?

Пожалуй, одним из самых неудачных примеров стратегического планирования стала печально известная Стратегия развития строительной отрасли до 2030 года.

Казалось бы, в строительной сфере нет недостатка ни в экспертах с колоссальным опытом и стажем работы, ни в финансовых ресурсах, ни в политической воле государства, которое не только ставит амбициозные задачи, но и выделяет для их решения серьёзные бюджетные средства. А между тем, концептуальный документ переписывают уже в четвёртый раз, и пока конца и края этой работе не видно.

Стоит вспомнить, что похожая судьба постигала и другие подобные начинания. После многочисленные правок и переделок оказалась никому не нужной «Концепция развития саморегулирования» от Торгово-промышленной палаты РФ, канули в Лету «Программа – 2020», «Стратегия инновационного развития строительной отрасли», «План развития конкуренции в строительной отрасли» и многие другие амбиционные проекты...

В чём же дело? Вроде бы, сама по себе строительная отрасль выглядит достаточно консервативной, по сравнению, скажем с IT, где постоянно бурлят новые технологии и решения, или с топливно-энергетическим сектором, который зависит от сложной международной конъюнктуры и геополитики. Неужели планировать стройку настолько труднее?

И ведь нельзя сказать, что опыта планирования и прогнозирования у участников процесса нет. При этом сами по себе строительные проекты предполагают длительный цикл, когда жилые кварталы строятся и окупаются годами, инфраструктурные проекты – десятилетиями, а архитектурные решения, закладываемые в градостроительную деятельность, могут определять облик городов уже на века вперёд. Почему же многочисленные и многоопытные специалисты вдруг оказались не в состоянии быстро и слаженно разработать разумный план действий на десятилетний срок?

История разработки Стратегии похожа на приключенческий фильм из четырёх серий.

Серия 1. НОСТРОЙ пролетел

А началось всё с того, что разработка и утверждение Стратегии, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 16 августа 2018 года № 1697-р, входит в план мероприятий («дорожную карту») по развитию конкуренции в отраслях экономики страны.

Команда экс-главы Минстроя России Владимира Якушева решила отойти от министерского диктата и отдать разработку ключевого документа на откуп самого строительного сообщества и всех заинтересованных сторон. Дескать, пусть программа будет максимально демократичной и станет плодом усилий коллективного разума!

Документ должны были сформировать совместными усилиями представители девелопингового, строительного, саморегулируемого, научного сообщества, институтов развития, экспертных организаций, государственных и банковских структур. Функцию по координации, а также экспертному сопровождению разработки всех разделов Стратегии и формирования сводного документа должен был взять на себя Аналитический центр при Правительстве РФ. В качестве соорганизаторов приглашены Национальные объединения строителей, изыскателей и проектировщиков.

Стратегия, по замыслу организаторов, должна охватить сферы жилищного, промышленного и инфраструктурного строительства, рынок строительных материалов и строительной техники, предусмотреть внедрение инноваций. Всего собрали 11 проектных команд, куда вошли АО «Дом.РФ», Федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы», Государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федеральное автономное учреждение «Федеральный центр нормирования, стандартизации и технической оценки соответствия в строительстве», Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет», АО «Научно-исследовательский центр «Строительство», а также НОПРИЗ и НОСТРОЙ. Результаты работы проектных команд и созданные ими разделы Стратегии надо было передать в Аналитический центр при Правительстве РФ для формирования единого документа.

Мало того! Минстрой кинул клич по всему миру, предложив каждому желающему присылать свои замечания и предложения на сайт Стратегии, выбрать свою команду и отправить собственные предложения. Как говорят в таких случаях господа маркетологи – не вешайте трубку, Ваше мнение очень важно для нас.

Однако как-то получилось, что выразителем общих чаяний и главным разработчиком Стратегии стало... Национальное объединение строителей. Выбор, мягко говоря, странный, поскольку НОСТРОЙ, при своих достижениях, не в состоянии говорить от лица всех представителей отрасли. Да и уровень компетенций специалистов Нацобъединения также вызывал вопросы. Безусловно, в НОСТРОЙ в разное время работали команды квалифицированных специалистов, хорошо изучивших вопросы строительного саморегулирования, отчасти знакомые с техрегулированием и правовыми аспектами взаимоотношений заказчиков и подрядчиков. Но при этом никто и никогда не требовал от Нацобъединения углубления в широкие вопросы государственного и межотраслевого планирования.

Поэтому не удивительно, что и первый вариант Стратегии получился на удивление объёмный и одновременно сырым. В нём содержалось фантастическое количество статистики, переписанной из данных Росстата и других открытых источников, были внесены благие пожелания по строительству квадратных метров и совершенствованию законодательства, а также наивно добавлены разные лоббистские хотелки крупных застройщиков (авось, прокатит).

И всё бы ничего, но при этом на подготовку документа, который мог иметь исключительно справочный характер, были потрачены колоссальные средства, собранные со строителей. В июне 2019 года из статьи «Резерв Совета» на стратегические цели были выделены 16 миллионов рублей (протокол заседания Совета НОСТРОЙ № 143 от 13 июня, вопрос 10). Далее в августе из того же «Резерва Совета» было выделено ещё 25 миллионов (протокол заседания Совета НОСТРОЙ № 145 от 7 августа, вопрос 3). Под видом «проведения мероприятий» и «возмещения расходов» руководству. Затем в смету на 2020 год заложили ещё 10 миллионов рублей, уже на «Мониторинг и формирование предложений по вопросам реализации Стратегии развития национальных проектов». Таким образом, общие расходы на разработку документа составили 51 миллион рублей!

Известно, что 12 миллионов рублей ушли на организацию четырёх серий сессий по разработке проекта Стратегии, которые проводил Институт отраслевого менеджмента РАНХиГС при поддержке Высшей школы государственного управления. На что ушли остальные средства, можно только гадать.

Как ни странно, команде Владимира Якушева документ показался вполне удовлетворительным. Тогдашний заместитель министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ Дмитрий Волков, выступая на Международной конференции «Развитие института строительной экспертизы» в сентябре 2019 года, заявил, что «Стратегия 2030» написана всей строительной отраслью. А его непосредственный начальник и вовсе утверждал, что Стратегия является программным документом, «объединяющим тактические задачи, заданные в национальных проектах до 2024 года, и стратегическое видение будущего образа отрасли до 2030 года».

Серия 2. Минстрой режет по живому

Но если минстроевцы, которые в то время были очень дружны с Национальным объединением строителей, полагали, что «и так пойдёт», то российское Правительство было настроено более критично. И однозначно дало понять, что «так не пойдёт».

Проект Стратегии получил множественные отрицательные отзывы и был возвращён на доработку. Помимо прочего, откровенно недоумение у властей вызвало бесконтрольное расширение полномочий Национальных объединений и саморегулируемых организаций. Речь шла о следующих нормах, которые предлагал НОСТРОЙ:

• Предоставление Национальным объединениям права утверждать обязательные для применения документы.
• Наделение саморегулируемых организаций функциями технического заказчика.
• Наделение СРО правом приостанавливать работы на объектах.
• Упрощение процедур и расширение случаев выплат из компенсационных фондов.
• Исключение ответственности СРО по объектам, сведения о которых отсутствуют у СРО (в том числе по объектам с государственной тайной).
• Отказ от государственного надзора в пользу корпоративного мониторинга.
• Внедрение рейтингования участников закупок.

Очевидно, что попытки разработчиков из НОСТРОЙ использовать представившуюся возможность и по максимуму вписать в текст дополнительные полномочия для Национальных объединений, не нашла понимания на федеральном уровне.

В итоге экс-зам-министру Дмитрию Волкову пришлось собирать лучшие умы Минстроя и переписывать документ заново. Вторую версию ведомство дорабатывало уже своими силами, поручив работу группе министерских специалистов. В итоге Стратегия была радикально переработана, сокращена с 300 страниц до 50-ти и существенно изменилась по структуре. А заодно временные рамки были увеличены уже до 2035 года.

Серия 3. РСС приходит на помощь

Однако и эта версия, написанная, фактически, с чистого листа не пришлась ко двору. Во-первых, грянула пандемия, внеся свои коррективы во все сферы жизни. Во-вторых, предложенный министерством проект Стратегии-2030 содержал ссылки на национальные цели, не имеющие прямого влияния на строительную отрасль и ЖКХ. В-третьих, ряд данных и прогнозов, на которых основана Стратегия, по прошествии времени потеряли актуальность, тем более с учётом усложнения экономической ситуации.

Тут стоит вспомнить, что ещё на старте разработки представители строительной отрасли пытались донести до авторов свои предложения, но услышаны не были. Одним из системных критиков документа выступил вице-президент Национального объединения изыскателей и проектировщиков, член его Совета, а также вице-президент Российского союза строителей Анвар Шамузафаров. Он указал на очевидный факт – в последние 25 лет произошло сильное изменение структуры собственности и инвестиций. Существующая система регулирования отрасли унаследована с советских времён. И техрегулированием, и экспертизой, и ценообразованием, и стройнадзором занимались исключительно государственные структуры. И такому порядку работы соответствовала структура инвестиций. При этом в гражданском строительстве порядка 70% жилья, которое возводили до 1990 года, строилось за счёт бюджетных средств. Сейчас эта доля сократилась до 5,5%, остальное вводится за счёт частных инвестиций. Соответствующим образом изменилась и распределение по форме собственности строительных предприятий, и самого жилого фонда.

Для того, чтобы исправить этот дисбаланс необходимы корректировки существующей системы строительного саморегулирования. Оно должно быть существенно более интенсивным и взять на свои плечи те функции, которые сегодня выполняют государственные организации. В частности, надзор, техническое регулирование, ценообразование, подготовка кадров. Также у российских строителей есть новые, актуальные вызовы – это малоэтажное строительство, развитие агломераций, внедрение современных цифровых технологий. Именно на этих аспектах и необходимо сделать упор в Стратегии!

Итогом этих обсуждений стал новый, уже третий вариант Стратегии, который разработали эксперты Российского союза строителей, при активном участии команды Анвара Шамухамедовича.

Четырьмя важнейшими направлениями Стратегии-2035 разработчики назвали:

• Стимулирование всех видов жилищного строительства в интересах населения страны.
• Эффективную эксплуатацию построенного жилья и создание механизмов постоянного притока инвестиций в коммунальное хозяйство.
• Обеспечение жилищного строительства земельными участками, путём развития градостроительного регулирования.
• Снятие административных барьеров для уменьшения на один год сроков реализации инвестиционных строительных проектов (при обеспечении безопасности строящихся объектов).

В документе разработчики развивают те направления, которые последнее время были наиболее актуальны – это упор на ИЖС, развитие территориального планирования и системы расселения, а также ревизия регулирования промышленного строительства.

Особо авторы изучили вопрос с развитием льготной ипотеки. По мнению разработчиков, «ипотечный бум» не должен привести к повышению стоимости жилищного строительства и к опасности создания «ипотечного пузыря». Наоборот, повышение доступности ипотеки вовлекает огромные дополнительные средства населения как в жилищное строительство, так и в ЖКХ, что оздоровляет экономику страны.

Серия 4. Заключительная?

Однако и после этого Минстрой России, обжёгшись на первых этапах, решил подстраховаться. И передал рабочий вариант документа для доработки в Национальное объединение изыскателей и проектировщиков. Такое поручение министр строительства и ЖКХ РФ Ирек Файзуллин дал после доклада президента НОПРИЗ Михаила Посохина, который тот сделал накануне в Минстрое России. При этом, чтобы не затягивать сроки, на всё про всё НОПРИЗ получил чуть больше недели – поручение было дано в конце октября, а конечным сроком назначили 7 ноября.

По мнению главы Национального объединения, документ нуждается в двух принципиальных корректировках.

Во-первых, необходимо дополнить перечень базовых документов. Это – «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации», утверждённая указом Президента России от 2 июля 2021 года № 400 и поставившая задачу «преодоления тенденций концентрации населения в столичных агломерациях, обеспечение развития малых, средних городских и сельских поселений», а также «Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года», утверждённая распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 2015 года, и Федеральный закон № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов» от 2 июля 2021 года.

Во-вторых, необходимо конкретизировать отдельные понятия, определяющие градостроительное положение, комплексное развитие территорий и комфортную среду для жизнедеятельности, привести в соответствие цели Стратегии – 2030 с государственными целями, связанными с сохранением экологической мировой повестки, сокращением вредных выбросов в окружающую среду и обеспечением безопасных правовых и экономических основ жизнедеятельности государства.

Правки хотя и важные, но выглядят, скорее, косметическими – дополнить перечень базовых документов, расширить и уточнить глоссарий. Значит ли это, что затянувшаяся на годы эпопея с разработкой Стратегии-2030, наконец-то, подходит к концу? Судить об этом теперь уже никто не рискует. Понятно, что отрасль показала свою способность жить и развиваться без всяких государственных планов – был бы спрос, дотации да копеечная рабочая сила из ближнего зарубежья. Однако, если мы хотим не просто стихийно застраивать города неприглядными коробками, но и идти вперёд, развивая технологии и повышая культуру производства, то разумную программу действий на ближайшие годы иметь необходимо.

При полном и/или частичном копировании данного материала, для последующего размещения его на стороннем ресурсе, обратная, индексируемая ссылка на источник обязательна!