Непростой путь к новому техрегулированию

Разговоры о необходимости глубокой модернизации всей системы техрегулирования в строительной отрасли идут, наверное, столько же, сколько существует сама отрасль. Сейчас законодатель оказался на распутье – с одной стороны, экономический кризис и резкий спад производства не самое подходящее время для реформ. Предприятия строительного комплекса и без того испытывают стресс-тест на выживание. А с другой – очевидно, что без существенных перемен в этом направлении нас может ждать глубокая и только усиливающаяся стагнация.

Судя по всему, в итоге было решено, что процесс «смены техрегулируемых коней на переправе» будет продолжен. Ещё в 2016 году Национальное объединение изыскателей и проектировщиков разработало Концепцию совершенствования технического регулирования, которая прошла длительный период согласований как с представителями профессионального сообщества, так и на уровне всех смежных ведомств. Пришлось учитывать не только изменение экономической ситуации в стране и мире, но и механизм регуляторной гильотины, который был во многом направлен на решение задач оптимизации свода нормативно-технической документации.

Далее последовало постановление Правительства РФ от 28 мая 2021 года № 815 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 года № 985».

И уже в этот документ также были внесены поправки, предложенные НОПРИЗ. Как сказал на пленарной предсъездовской конференции Национального объединения его вице-президент Анвар Шамузафаров:

Для создания условий для ускоренного развития строительной отрасли и сокращения инвестиционно-строительного цикла с 5-ти до 3-х лет было принято решение отказаться от обязательных СП и национальных стандартов, переведя их в реестр документов добровольного применения.

В результате этих изменений устанавливается ответственность главных инженеров и главных архитекторов проекта в выборе технических регламентов. В целях сокращения числа СТУ НОПРИЗ предлагает ввести процедуру профессиональной оценки соответствия проекта требованиям безопасности и правомочности принятых проектировщиком решений двумя ГИП и ГАП, включёнными в Национальный реестр специалистов, и двумя экспертами.

Очевидно, что разработчики предложений предложили соблюсти баланс между интересами государства, снижением административных барьеров, свободой экономической деятельности и соблюдением требований безопасности строительства, которые обеспечивают разрешительно-принудительные механизмы. При этом государственный контроль при реализации бюджетных проектов и при строительстве уникальных зданий и сооружений остаётся в полном объёме.

Нормативно-технический зоопарк

Если не уходить во времена совсем уже староглинянные, а ориентироваться на середину девяностых, то с тех пор сложилась определённая структура нормативно-технических документов в строительной отрасли, которая, в общих чертах, дожила и до наших дней. На верхнем уровне этой пирамиды располагаются федеральные нормативные документы, уровнем ниже СНиПы, ГОСТ-Р, далее идут своды правил и руководящие документы системы РДС.

В качестве федеральных нормативных документов применялись также межгосударственные строительные нормы и правила и межгосударственные стандарты, введённые в действие на территории нашей страны. В структуру входили ещё нормативные документы субъектов Российской Федерации, ТСН и производственно-отраслевые документы: СТП, СТО. При этом не должны были нарушаться стандарты других отраслей деятельности, в том числе различных надзоров (экологического, пожарного, санитарно-эпидемиологического). Вдобавок лавинообразно увеличивалось количество нормативов факультативного применения, которые штамповали государственные ведомства, власти субъектов, Национальные объединения, а то и просто отдельные СРО и крупные холдинги.

Попытки навести порядок в этом нормативном зоопарке предпринимались. Так, в декабре 2002 года вступил в действие Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании», которым был введён порядок обязательных и добровольных требований к процессам проектирования в соответствии с техническими регламентами. Однако он не регулировал отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды в сфере строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации.

В итоге получилось так, что закон не способствовал эффективному реформированию действующей системы технического регулирования, а, наоборот, создал дополнительные административные барьеры и затормозил разработку и пересмотр нормативных документов, что привело к техническому отставанию и снижению уровня безопасности и качества в строительстве. Сообщество было вынуждено вступить на путь непрерывного латания и корректировки базовой документации – всё с тем же околонулевым результатом.

В итоге у современного проектировщика, а то и эксперта уже сложилось вполне определённое представление о нормативно-технической документации, как о чём-то крайне условном и противоречивом. Нормы СП могут противоречить друг другу и смежным документам, и применяться произвольно, в зависимости от того, требуется ли дать проектной документации зелёный свет или, напротив, её «завернуть».

Всё прогнило, всю систему надо менять?

Сейчас идёт работа над большим рядом сводов и правил, чтобы в нормативах не было «ловушек». В 2019 году вступили в действие два свода правил: «Здания жилые многоквартирные с применением деревянных конструкций» и «Здания общественные с применением деревянных конструкций». Они предусматривают, что можно возводить здания высотой до 28-ми метров (высота девятиэтажного дома) с применением деревянных конструкций.

Однако эти СП нельзя использовать, даже несмотря на то, что они утверждены Минстроем России, поскольку они противоречат действующему обязательному своду правил, в котором установлено, что такие здания должны быть не выше трёх этажей.

Как отмечает Анвар Шамузафаров:

Строго говоря, если посмотреть все сегодняшние обязательные нормы, которые включены в постановления Правительства РФ № 815 и № 985 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил…», то это всё старые СНиПы и ГОСТы, лишь слегка отредактированные. Это попытка взять старый кафтан и пытаться его обновлять: пришить заплатки, поменять пуговицы... Нужны более решительные действия для обновления!

При этом всё чаще идёт речь о том, что необходимо комплексно пересматривать не только систему технического регулирования, но и систему оценки соответствия. Для того, чтобы наладить взаимосвязь между полномочиями и правомочиями органов государственной экспертизы, органов строительного надзора, органов, которые занимаются приёмкой зданий и сооружений.

Концепция. Две главные задачи

Похоже, на сегодня только у НОПРИЗ есть целостное видение того, каким образом можно трансформировать систему техрегулирования в строительстве. Во всяком случае, существует разработанный и согласованный документ, в котором взгляды на предмет изложены в систематическом порядке. Поэтому к Концепции стоит присмотреться внимательнее.

Разработчики предложили на сосредоточиться на решении двух групп задач.

Во-первых, до 2024 года сокращение сроков внедрения новых материалов и технологий в строительстве, в том числе значительное снижение сроков реализации инвестиционно-строительных проектов путём сокращения административных процедур и обновления нормативно-технических требований при строительстве промышленных инфраструктурных объектов с участием, в первую очередь, крупных инфраструктурных и промышленных предприятий (Росатом, ПАО Газпром, Роснефть, РАО ЖД и другие).

Одновременно за счёт усиления персональной (имущественной, 4 административной или уголовной) ответственности специалистов, участвующих в разных инвестиционных этапах: руководителей, а также ГАПов и ГИПов проектных организаций, экспертов организаций экспертизы, авторского надзора, технического надзора заказчика, ответственного лица организации, осуществляющей строительство и строительный контроль, контрольных и дисциплинарных органов саморегулируемых организаций в строительной сфере, государственного строительного надзора, государственных и муниципальных разрешительных органов.

Во-вторых, в период 2022-2030 годы оптимизация структуры нормативной базы и системы управления техническим регулированием, с учётом вышеназванных приоритетов, включая сокращение административных процедур до минимального значения, оптимизацию соотношения количества обязательных и добровольных требований в строительстве при безусловном обеспечении требований безопасности зданий и сооружений для достижения целей и задач правительственной стратегии «Агрессивное развитие инфраструктуры».

Противоречия, которые нужно разрешить

Как указано в документе, в процессе достижения основной цели необходимо разрешить несколько стратегических противоречий, накопившихся в техническом регулировании строительства:

1. Противоречие между преимущественно частным характером инвестиций в основной капитал, включая жилищное строительство, и государственной системой регулирования (технического, административного), сохранившей избыточный контроль в рамках предписывающего метода нормирования, не в полной мере учитывающей структуру экономики России, а также интересы инвесторов, застройщиков и потребителей.

2. Противоречие между относительно прогрессивными нормами законодательства о техническом регулировании и стандартизации, которыми установлены и регламентированы открытые процедуры подготовки, согласования и утверждения документов по стандартизации, и использованием практики закрытых, ведомственно противоречивых процедур обновления документов технического регулирования в строительстве, а также сохранившейся в качестве доказательной базы системы устаревших документов, разработанных несколько десятилетий назад, и основанных на советском жёстком государственном предписывающем методе.

3. Противоречие между законодательно подкреплённой потребностью в теоретическом и экспериментальном обосновании новых технических норм строительства, основанных на риск-ориентированном и параметрическом методах нормирования, и деградацией существовавших ранее соответствующих научных школ, научных работ и экспериментальной базы.

4. Противоречие между сохранением официальных «советских» процедур оценки соответствия для обеспечения безопасности зданий и сооружений и отсутствием ответственности государственных (муниципальных) участников инвестиционного процесса (организаций и их специалистов, участвующих на разных его этапах): экспертизы, технического надзора заказчика, государственного строительного надзора и разрешительных органов.

5. Противоречие между задачами необходимости технологического развития промышленности путём внедрения отечественных или покупки и монтажа зарубежных технологий, и сохранением устаревших норм технологического проектирования.

Практические шаги

Наконец, на уровне реализации разработчики Концепции предлагают предпринять следующие меры:

– формирование института координации и управления эффективностью строительных проектов как центра правового и методологического регулирования систем репутационной, административной, уголовной и материальной ответственности участников проектно-строительной деятельности при ведении единой цифровой системы обеспечения государственных услуг в строительстве, контроле за государственной экспертизой проектов, государственном контроле ( надзоре), расследованиях, анализе и учёте причин аварий и разрешительных процедурах;

– формирование при Минстрое России Межведомственного координационного совета по развитию системы технического регулирования, включающего представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, руководителей технических комитетов по стандартизации, профессиональных объединений и ассоциаций. Наделение этого совета полномочиями по формированию Комплексной перспективной программы разработки нормативных технических документов в строительстве, ежегодному её уточнению. Привлечение к рассмотрению отдельных вопросов указанного совета независимых экспертов, специализирующихся по рассматриваемой теме;

– закрепление за Минстроем России функции методологического и координационного центра системы технического нормирования и регулирования в строительстве, осуществляющего контроль за соблюдением согласительных процедур, ведением перечней документов по стандартизации, исполнение которых обеспечивает безопасность, реестра документов, содержащих требования, подлежащие применению при проведении экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий, а также документов по стандартизации, содержащих требования, подлежащие применению при осуществлении архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, эксплуатации и сноса объектов капитального строительства (далее Реестр НТД);

– снятие с Правительства РФ не свойственных ему технических и технологических задач и передача Минстрою России функций по регулярному утверждению перечня обязательных для исполнения норм сводов правил и национальных стандартов для ликвидации излишних административных барьеров, ускорения внедрения инноваций, внедрения риск-ориентированных подходов и параметрических методов эффективного развития системы технического регулирования;

– создание, с участием и под контролем Минстроя России, современной инфраструктуры технических комитетов по стандартизации в сфере строительства путём исключения дублирования в закреплённых областях деятельности, обеспечение координации их работы и закрепление за ними сопровождения принятых документов в соответствии с ГОСТ Р 1.1-2020. Закрепление за Минстроем России возможности координации деятельности реорганизуемых и вновь созданных технических комитетов по стандартизации в сфере строительства;

– формирование механизма безусловного разрешения межведомственных конфликтов в техническом регулировании строительства, основанного на привлечении для решения таких конфликтов профессиональных экспертов (экспертный, технический или координационный совет на принципах привлечения специалистов);

– обеспечение координации и межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере нормативного и технического регулирования, оценки соответствия, контроля и надзора в строительстве. Проведение исследовательской работы по выявлению противоречий в обязательных требованиях, их составе и содержании, подготовка предложений по их согласованию и обеспечению единства методологических подходов;

– подготовка основополагающих актов (стандартов) по регламентации действий отраслевых регуляторов, таких как МЧС России, Минобороны России, Роспотребнадзор, Ростехнадзор и отдельных государственных корпораций и предприятий (Росатом, ПАО Газпром, Роснефть, РАО ЖД) в отношении подготовки, согласования и утверждения документов технического регулирования;

– утверждение современной структуры нормативного регулирования отношений в сфере безопасности зданий и сооружений с применением риск-ориентированного подхода и параметрического метода, при обеспечении непрерывности технического нормирования;

– выбор модели технического регулирования, основанной на единых структурных подходах и учёте отраслевых интересов при формировании нормативных технических документов в строительной сфере и создании механизма оценки соответствия, контроля (надзора), направленных на сокращение и ликвидацию административных барьеров при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений;

– разработка нормативного правового обеспечения (описание места в доказательной базе, условий и процедур) для включения отдельных типовых узлов, деталей, проектных решений, проектных нормалей в доказательную базу. Предполагается в результате получить обновлённые каталоги типовых проектных решений, узлов, деталей и конструкций с учётом положений классификатора строительной информации;

– определение механизмов координации действующих и разрабатываемых технических регламентов в строительстве, в том числе учёта сложившейся специфики регулирования;

– сочетание функций государственного регулирования и механизмов влияния гражданского общества путём развития саморегулирования и институциональной экспертной деятельности в системе оценки соответствия объектов технического регулирования и подтверждения квалификации специалистов, реформировании системы контроля и надзора с учётом сложившейся экономической ситуации и стратегии развития строительства. Привлечение национальных объединений в сфере строительства, а также заинтересованных межотраслевых профессиональных и общественных организаций, сообществ и объединений в области архитектурно-проектной и строительной деятельности к формированию и совершенствованию системы технического нормирования и регулирования и участию в работе органов по оценке соответствия, контроля и надзора.

При полном и/или частичном копировании данного материала, для последующего размещения его на стороннем ресурсе, обратная, индексируемая ссылка на источник обязательна!